주파수 재할당이 쏘아올린 ‘5G SA’ 의무화...대가산정 쟁점화

정부가 내년에 이용 기간이 만료되는 이동통신 주파수 재할당 방안을 마련하면서 5G 단독모드(SA) 서비스 제공에 대해 의무화 조건을 달았다. 1일 공개된 이동통신 주파수 재할당 세부정책방안 공개설명회에서 가장 눈길을 끄는 내용이다.

재할당 논의가 오가는 주파수는 LTE와 3G 용도로 이미 쓰고 있는 대역인데, 사실상 5G를 제외하고 국내 통신 3사가 쓰고 있는 모든 주파수에 해당한다. 할당 취소라는 강력한 조건까지 내세워 이 주파수를 다시 쓰려면 5G SA 전환부터 나서라는 것이다.

통신 3사 가운데 KT만 일부 가입자 대상으로 5G SA 서비스를 제공하고 있는 가운데 대부분의 국내 통신 가입자가 5G 비단독모드(NSA) 대상인 점에서 벗어나야 한다는 게 올해 주파수 재할당 방안에서 가장 눈길을 끄는 부분이다.

5G SA가 뭐길래

5G SA(Stand Alone)는 표현 그대로 통신 서비스 제공을 위한 네트워크 구성을 5G 규격으로만 하는 방식이다. 국내서 보편화된 5G NSA(Mon-Stand Alone)는 스마트폰과 기지국 사이에서는 5G 방식의 신호를 주고받지만, 기지국과 교환국 사이에서는 기존에 구축된 LTE 망을 이용하고 있다.

그간 국내서 통신 서비스의 진화는 영화 한 편을 몇 초 만에 내려받는지 즉, 데이터 다운로드 전송속도에 초점이 맞춰졌다. 3G에서 LTE, LTE에서 5G로 진화하는 세대별 기술 방식에서 이용자 효용이 가장 두드러진 부분이기 때문이다. 스마트폰 보급에 따라 OTT 스트리밍 서비스와 같이 주로 데이터를 내려받아 콘텐츠를 소비하는 형태의 보편화에 따른 것이다.

5G 상용 서비스를 개시하던 시점에서는 국내서 LTE망 구축 이후 10년이 지나지 않았고, LTE 코어망을 동시에 활용하는 게 안정성이 뛰어났다. 또 LTE 주파수 용량과 5G 주파수 용량을 모두 활용하는 5G NSA는 다운링크의 이점을 갖고 이전보다 비약적으로 빠른 데이터 전송속도가 보장됐다. LTE 코어망을 활용하면서 5G 전국망 구축을 어느 나라보다 빨리 앞당긴 점도 있다.

다만, LTE 코어망을 활용하면서 5G의 장점을 모두 살리지 못한 부분은 피하지 못했다. 5G SA는 LTE망과 연동 구간을 갖추지 않아 5G NSA 대비 통신 접속 시간이 빠르다. LTE 대비 5G의 특장점인 지연속도(Latency)를 끌어올리기 위해서는 코어망도 5G 방식으로 갖춰야 한다. 원격의료, 커넥티드카와 같이 초저지연 기반의 높은 신뢰가 보장된 서비스를 위해서는 5G NSA는 한계에 부딪힌다.

정부 “5G 서비스 진화 부진했다”

세계이동통신공급자협회(GSA)에 따르면 올해 8월 기준으로 전세계 43개 국가에서 77개 이동통신사가 5G SA를 도입했다. 한국과 5G 세계 최초 상용화 경쟁을 벌였던 중국과 미국, 일본의 통신 3사는 모두 일부 한정된 조건에서라도 5G SA를 도입했다.

5G SA를 도입한 해외 통신사들은 저마다 SA 특화 서비스를 예고했다. 주파수 재할당 정책 방안에 5G SA 의무화를 내건 정부의 고민이 묻어나는 부분이다.

2021년 재할당 시점에서는 5G 상용화가 우선 과제였지만 올해 재할당에서는 5G의 진화가 필요한데 한국은 이 부분에서 뒤처지고 있다는 것이다. 이에 따라 직전 재할당에서는 5G 무선국 구축을 LTE 재할당 조건으로 걸었고, 이번에는 5G SA 도입을 위해 실내(인빌딩) 5G 투자 조건이 재할당 대가 감경 조건에 포함됐다.

통신사들의 고민도 남아있다. 5G SA 전환은 대대적인 5G 코어망 투자가 전제돼야 한다. LTE 구축으로 스마트폰 보급과 디지털 경제 기반을 마련했으나 기대한 투자 비용 회수에는 미치지 못했고, 선거철마다 통신비 할인이 포퓰리즘 정책으로 포장되며 수익성 개선에 위협을 받으며 적극적인 투자에 나서지 못한 게 사실이다.

이 때문에 KT는 특정 단말 중심으로 5G SA 서비스를 선보이며 5G 기반 음성통화(VoNR) 서비스를 내놨어도 그 이상 발전하지 못했고, SK텔레콤과 LG유플러스는 기술적인 준비는 갖췄어도 특화 서비스 제공과 같은 새로운 수익원 발굴 시점을 따져보겠다는 방침을 유지했다.

그럼에도 5G SA 전환을 더는 미룰 수 없다는 게 정부의 단호한 입장이다.

정보통신정책연구원의 김지환 전파네트워크전략연구실장은 “통신망은 디지털 서비스 제공의 필수 기반이며, 5G SA 기반의 기술 진화는 AI와 6G 시대에 필수적이라는 평가가 지배적이다”면서, 5G SA가 필요한 이유로 ▲AI 로봇 자율차 등 미래 서비스 ▲슬라이싱 기반 품질보장 전용망 서비스 ▲6G 표준화 작업 대비 ▲업링크 초저지연 중심의 AI 시대 데이터 트래픽 등을 꼽았다.

김 실장은 또 “애플워치 울트라3와 같은 매스(다중) 대상의 디바이스가 SA 조건에서만 작동하는 상황에 이르렀다”고 짚기도 했다. 최근 중국 정부가 이심(eSIM)만 지원하는 아이폰에어 출시로 자국에서 허용하지 않던 이심을 지원하기 시작한 것처럼 글로벌 시장에서 다중 대상의 디바이스가 선도하는 통신 진화에서도 뒤처질 수 있다는 우려를 내놓은 것이다.

5G SA 전제 15% 재할당 대가 하향...최저 2조9천억원

이날 공개된 재할당 주파수의 대가 산정에는 5G SA 전환을 전제 조건으로 LTE 주파수의 값을 15% 가량 하향 조정하는 내용이 담겼다.

남영준 과학기술정보통신부 주파수정책과장은 “기존 할당 대가를 참조하되 5G SA 도입과 확산 영향에 따른 가치 하락요인을 반영하겠다”며 재할당 주파수의 조정가격은 기준가격에서 약 15%를 낮추겠다고 했다.

15% 하향 조정은 5G NSA에서 LTE망이 매출에 기여하는 부분을 분석하고, 5G SA가 도입될 때 LTE망의 기여도를 비교 분석해 산정하게 됐다고 설명했다.

통신사들은 LTE 매출이 5G와 비교해 7분의 1에 머무른다고 했으나 정부는 이에 대해 가입자별 요금제 매출만 구분한 수치고 NSA 방식의 5G 매출에서 LTE망의 기여도를 공개하지 못했다는 점을 강조했다.

무선국 투자 조건에 따른 재할당 가격 조정도 5G SA 전환을 전제로 하는 내용이다.

정부는 각 통신사가 2만국 이상의 5G 인빌딩 무선국을 구축해야 통신 3사 총합 2조9천억원의 최저 할당대가에 맞춰질 것이라고 제시했다. 1만국 이상 2만국 미만이면 3조원, 1만국에도 못 미치면 3조1천억원으로 재할당 개가가 늘어나는 형태다.

LTE 주파수를 조금이라도 싸게 다시 쓰려면 가장 먼저 5G 품질이 미흡하다고 평가되는 건물 내 또는 지하와 같은 실내 투자에 나서라는 뜻이다. 실내 5G 품질 개선이 5G SA로 나아가는 첫 단계로 본 것이다.

재할당 주파수 이용 기간을 모두 5년으로 따지면 최저 할당대가는 3조2천억원에 이른다. 다만 6G 주파수 공급이나 주파수의 효율적 이용 측면을 고려해 1.8GHz 20MHz폭, 2.6GHz 100MHz폭 등 일부 주파수의 할당 기간을 3년으로 정하면서 최저 대가가 2조9천억원으로 산정됐다.

아울러 LTE 주파수 활용이 예상보다 빠르게 줄어든다면 2.1GHz와 2.6GHz 대역에서 1개 블록을 2028년부터 이용 기간을 단축할 수 있도록 했다.

“수년 전 경매대가, 2031년 가격이 될 수 있나”

통신사들이 이날 가장 아쉬운 목소리를 낸 부분은 2027년부터 2031년까지 쓰는 주파수의 대가를 산정하면서 수년 전 시장에서 정해진 가격을 반영한 대목이다.

정부는 재할당 대상의 모든 주파수가 직전 할당 대가에 경매낙찰가가 반영된 상태로 직전 할당대가가 경제적 가치를 반영한한다고 판단, 2021년 재할당과 동일하게 과거 경매대가를 반영한 재할당 대가를 산정했다고 설명했다.

이를 두고 성석함 SK텔레콤 사업협력실장은 “(재할당 대가 산정 기준이 된) 경매는 당시 시장 경쟁 상황을 반영하는 제도로 (경매에서 제시된) 이용기간 동안 충분히 존중되어야 하지만 재할당 시에는 실제 예상 매출과 수요 전망, 생애주기 등을 핵심 기준으로 삼아야 한다”며 “과거 경매가는 참고 요소일 뿐 절대 기준이 되어서는 안 된다”고 말했다.

박철호 KT 통신정책그룹장은 “법령을 살펴보면 재할당 대가 산정 기준을 매출액 기준으로 하고, 과거 경매가 보완적으로 참조한다고 볼 수 있는 측면도 있다”며 “경매는 당시 경쟁요소와 같은 복합적 상황으로 결정되는데, (미래의 재할당 대가를 산정하면서) 과거 낙찰가를 기준으로 삼는 것은 개선을 위한 논의와 검토가 필요하다”고 강조했다.

학계에서도 비슷한 의견이 쏟아졌다. 먼저 김예원 세종대 교수는 “과거의 가격은 자료가 제한되고 실제 서비스 환경과 기술 변화를 반영하기 어렵다”면서 “재할당 제도는 현재 가치와 수요 전망을 평가하는 방향으로 개선할 필요가 있다”고 밝혔다.

안정민 한림대 교수는 “처음 경매 당시 주파수에 대한 가치 평가는 사업자가 하지만, 재할당은 정부가 한다”면서 “전파법 시행령을 볼 때 직전 할당 대가만 선택적으로 반영하는 것은 정부의 재량권 남용의 소지가 있다”고 지적했다.

이는 주파수 경매 제도를 도입한 뒤 재할당에서 매번 불거지는 논란인데, 정부가 전파법 시행령에서 따질 수 있는 재할당 대가 산정의 다른 조건을 살피지 않았다는 이야기다.

안정민 교수는 또 “대학 입시가 막 이뤄지고 있는데 정부가 과거 대가만을 따진다는 것은 입시생을 대상으로 10년 전인 초등학교 2학년 성적으로 평가하는 것과 같다”고 비유했다.

안정상 중앙대 커뮤니케이션대학원 겸임교수는 이날 별도 보고서를 통해 “정부는 주파수의 현실적 가치와 추정되는 미래가치를 매제한 체 세수 확보를 위해 과도하게 할당 대가를 요구해선 안 된다”고 주장했다.

그러면서 “전파법 시행령 14조 1항 단서(별표3)에 따라 ‘동일하거나 유사한 용도의 주파수에 대한 주파수할당 대가’ 등은 부차적이면서 모법인 전파법에서 위임입법의 근거가 없는 사항으로 시행령 본문에 우선할 수 없다”며 “주파수 경제 가치를 고려하는 것이 과거 경매 대가를 고려하는 것보다 우선해 대가 산정기준을 마련하는 것이 바람직하다”고 설명했다.

이같은 의견에 정부는 단호한 입장을 보였다.

오용수 과기정통부 전파정책국장은 “기존 대가를 활용하는 부분에 대해 시행령 별표3으로 매출액을 판단하는 등 여러 의견이 오간 것이 사실이고, 과거 재할당 당시 통신 3사와 국회 측의 협의를 통해 이 문제를 어떻게 해결할 수 있을지 오랜 시간 공을 들였으나 상향 입법 논의가 진전되지 못한 점이 있다”고 말했다.

오 국장은 또 SK텔레콤과 LG유플러스 간의 2.6GHz 대역 적정 대가 논쟁을 두고 “비싸다고 생각한다면 재할당을 받지 않으면 된다”면서 “LTE 재할당이 안 되면 5G 주파수 추가 할당 시점에 대한 논의를 신속히 판단할 수 있게 될 것”이라고 했다.

2.6GHz 대역 두고 통신사 간 논쟁

2.6GHz 대역의 주파수를 두고 SK텔레콤은 동일 주파수의 다른 가격을 문제 삼았는데 이날 공청회의 최대 논쟁거리가 됐다.

성석함 SK텔레콤 실장은 “2021년 재할당 당시 수립한 LTE 주파수의 가치 하락분인 27.5%를 적용해달라”며 “SK텔레콤의 2.6GHz 대역과 KT 1.8GHz 대역에 대해서도 27.5% 인하를 적용하는 것이 정책의 일관성과 신뢰보호 차원에서 당연히 반영돼야 한다”고 요청했다.

LG유플러스가 쓰고 있는 2.6GHz 대역의 40MHz 폭 주파수가 SK텔레콤이 쓰고 있는 같은 대역의 60MHz 폭의 주파수와 큰 차이의 가격이 책정되고 있다는 이유에서 나온 이야기다.

같은 대역의 같은 용도 주파수를 두고 SK텔레콤은 2016년 경매에서 1조2천777억원에 낙찰받았고, LG유플러스는 앞서 2013년 경매에서 4천788억원에 할당받았다. 이후 2021년 재할당에서 LG유플러스는 27.5%의 할인이 적용됐으나 SK텔레콤은 당시 할인 적용 조건을 받지 못하고 과거 대가만을 따르는 이번 재할당 대가 산정에 따라 LG유플러스보다 1MHz 당 주파수 이용 값을 두 배 이상 치르고 있다는 것이다.

박경중 LG유플러스 대외협력담당은 SK텔레콤의 주장에 대해 “주파수를 확보할 당시 주파수 생태계와 장비 지원, 할용 가치가 크게 달라 지금까지도 경제적 가치가 완전히 다른 상황”이라며 “LG유플러스는 당시 국내 생태계가 형성되지 않은 불모지와 같은 주파수였고, SK텔레콤은 60MHz 폭의 초광대역으로 활용할 수 있기 때문에 활용가치를 스스로 높게 평가한 것”이라고 반박했다.

이같은 논쟁이 주요 쟁점이 되면서 정부는 전체 주파수 재할당 정책 방향에서 일부에 불과한 내용이라며 불편한 기색도 보였다.