과기정통부 "공공SW, RFP 사전 심사 의무화 추진"

공공시장 SW 프로젝트에서 제안요청서(RFP) 사전 심사 의무화가 추진된다. 또 사전 심사를 위해 가칭 ‘SW RFP 적정성 평가단’이 신설되고 기관별 ‘과업변경심의위원회’도 설치, 운영된다.

공공시장 SW 제 값주기를 위해 과업 범위 기준을 용역계약 일반조건으로 일원화하는 것도 마련된다.

과학기술정보통신부(과기정통부)는 7일 유영민 장관이 참석한 가운데 서울 중앙우체국에서 ‘제7차 SW생산국 도약을 위한 ‘아직도 왜’ 태스크포스(TF)‘ 회의를 열고, 이 같은 방안을 마련, 유 장관에게 보고했다.

SW강국 코리아를 위해 공공SW 시장에서 일어나는 고질적 문제를 해결하기 위해 열린 이번 TF 회의는 이번이 일곱번째다. 과기정통부는 앞으로 몇차례 더 회의를 열어 최종안을 도출, 10월말 정부회의 상정 과 관련 법령 개정에 나선다.

유영민 과기정통부 장관이 참석한 가운데 '7차 SW생산국 도약을 위한 아직도 왜 TF' 회의가 7일 서울중앙우체국에서 열렸다.

이날 TF 회의에는 유 장관을 비롯해 이동희 국민대 경영학부 교수, 심기보 KAIST 전산학부 겸직교수, 조영훈 한국SW산업협회 실장, 조창제 한국상용소프트웨어협회장, 강진모 한국IT서비스산업협회장, 정운열 LG CNS 공공담당 상무, 박희성 KCC정보통신 상무, 조미리애 VTW 대표, 김명준 SW정책연구소장, 김태열 정보통신산업진흥원 본부장, 임춘성 SW정책연구소 실장, 조창희 공공부문발주자협의회장(법제처 국가법령정보센터장), 이상윤 조달청 신기술서비스국장, 김 엽 행안부 정보자원정책과장, 노경원 과기정통부 SW정책관(TF 간사), 곽병진 SW산업과장 등 산학연관 전문가들이 참석했다.

이날 하이라이트 격인 기조 발제는 김태열 정보통신산업본부장이 맡았다. 김 본부장은 ▲SW산업과 공공SW 시장의 역할 ▲공공SW시장 문제점 및 주요 원인 ▲공공SW사업 제도 개선 방안 등 그동안의 TF 활동 성과를 발표했다.

■ 국내 SW시장 규모 12조8000억...세계 시장의 1%

우리나라 SW시장 규모는 2016년말 기준 12조8000억 원이다. 세계시장(1272조원)의 1% 정도다. 이중 미국이 45%로 가장 많다. 이어 영국(7%), 일본(6%), 독일(6%) 순이다.

SW 기업수는 1만6767개다. 이중 패키지가 49.6%(8315개), IT서비스는 30.7%(5151)다. 두 분야가 80.3%를 차지한다.

이어 게임이 10%(1680개), 인터넷SW가 9.7%(1621개)다. SW 종사자는 패키지가 42.1%(14만1000명), IT서비스가 36.7%(12만3000명)로 두 분야가 78.9%에 달한다. 게임이 11.2%(3만7000명), 인터넷SW가 9.9%(3만3000명)를 차지하고 있다.

■ 공공SW시장 규모 4조원...국내 SW시장의 31% 차지

국내 공공 SW시장은 몇가지 면에서 매우 중요하다.

첫째, 공공SW사업 규모는 총 4조원으로 국내 SW시장의 31.3%를 차지한다. 특히 공공은 ‘공개 경쟁시장’이라는 점에서 중요한 역할을 한다. 둘째, 공공은 최신 기술의 테스트베드 역할을 하면서 민간 SW시장의 입찰, 계약, 가격정책 등에 직간접적 영향을 미친다.

셋째, 기업간 공정경쟁, 제값주기 등 견실한 생태계 조성을 통해 중소기업이 중견기업, 나아가 대기업으로 성장할 수 있는 발판 역할을 한다. 마지막으로 ICBM, 인공지능(AI) 등 최신 기술의 선도적 적용을 통해 4차 산업혁명에서 핵심적인 역할을 수행한다.

7차 SW생산국 도약을 위한 '아직도 왜' TF에서 참석자들이 토의를 하고 있다.

■ 기대 높은 공공SW 시장...현실은 그렇지 않아

공공SW 시장이 중요하지만 기대와 현실이 다르다. 업계는 과업 추가 및 변경에 대한 ‘SW 제값 받기’와 ‘개발자가 일하기 좋은 기업 환경’ 등을 기대하고 있다. 하지만 현실은 책정 예산 대비 사업 규모 과다, SW산출물 활용 저조, 열악한 근무환경, 잦은 과업변역, 과도한 가격 경쟁, 적정 사업 기간 미확보, 일한만큼 댓가 미흡, 공공기관의 민간SW 침해(무상 배포), 신규투자 감소, 적정 유지관리 비용 미지급 등으로 시달리고 있다.

공공SW사업이 지난 수년간 아직도 왜, 이런 문제가 있고, 또 해결되지 않는 것인지 논의하기 위해 지금의 ‘아직도 왜 TF’가 구성 됐다. TF는 지난 7월 24일 1차(7월24일) 회의를 시작으로 총 여섯 차례 정기회의와 수차례 소규모 회의를 통해 문제점과 해결방안 도출했다. 주된 논의 내용은 ‘SW기업이 돈 버는 나라’ 실현을 위한 공공SW 시장의 고질적 문제 점검과, SW소비국이 아닌 생산국으로 도약하기 위한 방안이였다. 산학연이 모두 참여했다.

■ 공공SW사업의 14가지 문제점들

TF는 공공SW사업이 가지고 있는 문제점으로 ▲책정예산 대비 사업 규모 과다 ▲적정사업기간 미확보 ▲과도한 변경 및 과업 대가 미지급 ▲가격중심의 사업자 선정(저가 경쟁) ▲상용SW의 과다한 할인 요구 ▲SW저작권 불인정 ▲원도급자의 부당 요구 ▲적정 유지 관리 비용 미지급 ▲기관 지방 이전에 따른 체재비 증가 ▲과도한 인력 상주 파견 요청 ▲과도한 근무 시간 ▲중소SW기업 인력 확보 어려움 ▲우수 인력의 SW업계 회피 ▲레퍼런스 부족에 따른 해외 진출 어려움 등 총 14가지를 뽑았다

이중 가장 큰 부분은 부실한 사업 계획이다. 또 수발주자의 사업관리 역량 부족 과 사업관련 규정 경직

성도 시급히 해결야 할 것으로 지목됐다.

특히 문제점 중 제안요청서 요구사항 명확화와 과업변경 및 추가 시 적정대가 지급이 가장 중요하다는데 의견이 모아졌다. 이외에 원격지 개발 활성화, SW사업 산출물 활용 촉진도 지적됐다.

■요구사항 명확화가 가장 중요

SW산업진흥법 제 20조에는 요구사항을 상세화하도록 규정하고 있다. 그럼에도 공공SW 사업의 요구사항은 여전히 명확하지 않다. 공공SW 발주 제안 요청서 중 기능점수(펑션포인트) 도출로 규모 측정이 가능한 것이 3.6%에 불과하다는 것이 이를 잘 말해준다.

이는 컨설팅 단계 부실과 발주자 역량 부족에 따른 기획 및 발주기술 역량 부족이 큰 원인이며, 촉박한 사업일정과 조직 내 요구사항 불합치도 이유 중 하나다. 모호한 제안요청서는 과업 범위를 알 수 없게 만들고, 빈번한 과업변경으로 이어져, 잦은 재개발과 사업 지연으로 이어진다. 이는 고스란히 수주 기업의 수익성 악화로 연결되는, 악순환의 고리가 만들어진다.

■ 어떻게 해결해야 하나

이를 해결하기 위한 방안으로 가칭 ‘SW RFP 적정성 평가단’ 운영을 통해 공공SW사업 제안요청서 사전심사를 의무화해야 한다. RFP 적정성 평가단은 요구사항 상세화 수준을 심의하는 한편 사업 규모와 기간 산정 적정성을 심의, 발주 기관에 결과를 통보하는 것이다. 제안요청서가 일정 기준에 부합하지 못하면 발주를 불허하도록 해야 한다. 이러한 평가단 운영은 SW사업 요구사항 명확화 수준을 획기적으로 제고할 것으로 기대한다.

또 공공SW사업 경험이 풍부한 은퇴 시니어 전문가 활용을 늘려 사전에 발주 기관의 기술 역량을 끌어올리는 작업도 병행해야 한다. 이 두가지 장치가 공공SW사업에 정착된다면 단순 구현을 넘어 설계 중심의 고부가가치 산업구조로 개편될 것이며, 컨설팅 전문 기업 육성과 퇴직 전문가 활용으로, 신규 일자리 창출에도 기여할 것이다.

두번째로 과업 변경 및 추가시 적정대가 문제다. SW산업진흥법 제20조 2에 과업변경의 적정성과 계약금액의 조정을 위해 과업변경심의위원회를 운영하도록 규정하고 있다. 하지만 수발주자 관계 특성상 수주자가 위원회 개최를 요구하기 힘든 구조다.

2015년 공공부문 SW사업 계약 실태 조사를 보면, 4951개 조사 사업 중에서 불과 23건만이 위원회를 개최했다. 또 과업확정 기준이 용역계약일반조건에 명시되어 있음에도 불구, 전자정부 지침을 준용하여 과업범위 기준을 명확하게 하지 못하게 하는 문제가 생긴다. 이러한 과업변경 문제와 과업확정 기준 불명확화 문제는 수발주자 간 분쟁으로 이어져 손해배상청구소송이 발생한다.

이런 문제를 해결하기 위해서는 과업변경심의위원회 설치 및 운영을 의무화해야 한다. 이 위원회를 통해 철저한 과업변경 관리를 수행해야 한다. 또 이 위원회는 분석 및 설계 후 과업내용 확정, 과업 변경에 따른 추가 비용 산정 등을 심의해야 한다.

과업범위 기준을 기재부 용역계약 일반조건으로 일원화, 과업범위 기준에 대한 혼선을 없애는 것도 필요하다. 이 두가지 방안이 정착되면 제값주기 문화 정착으로 SW기업의 수익성이 개선되고, 합리적인 사업수행 관리가 이루어져 공공SW 품질이 향상 될 것이다. 무엇보다 업무가 예측 가능해져 개발자 근무 환경도 개선될 것이다.

■원격지 개발, 수주 기업이 정하도록 명문화해야

용역계약일반조건 제52조에 계약당사자는 작업장소를 상호 협의하도록 규정하고 있다. 하지만 발주자는 SW수행 인력이 발주기관 내부나 인근에서 근무하도록 요구한다. 2015년 공공부문 SW사업계약실태 조사를 보면, 사업 수행 장소가 발주기관 이거나 인근인 비율이 68.3%에 달했다.

이런 문제의 원인은 국가기관 등의 내부 보안 규정에 “전산실에 상주하여 수행하는 것을 원칙으로 한다”고 규정하고 있기 때문이다. 또 다른 원인으로는 발주자가 사업수행자와 원활한 의사 소통, 사업관리 편의성 등을 이유로 기관 내부 또는 인근 장소에서 작업할 것을 원하고 있기 때문이다. 작업장소를 발주기관 내부 또는 인근으로 하는 경우 과도한 파견근무로 인해 1인당 1개월에 140만원 이상 추가 비용이 소요 되는 등 기업의 수익성 악화와 개발자 근로 환경이 악화되는 문제가 발생한다.