"플랫폼 규제, 목적·근거 없이 하다간 국가 경쟁력 약화"

최근 국회와 공정거래위원회가 추진 중인 온라인 플랫폼 규제를 둘러싼 논란이 뜨겁다. 정부는 당초 예고했던 온라인 플랫폼 규제 법안을 만들지 않고 기존 공정거래법을 개정해 플랫폼을 규제하겠다고 했지만, 여전히 그 취지와 실효성에 대한 비판이 제기된다.

국내 플랫폼과 글로벌 빅테크를 동일한 틀에서 규제하려는 접근 방식이 국내 플랫폼 생태계와 스타트업의 성장 가능성을 저해할 수 있다는 우려다. 또 규제의 목적과 적용 범위까지 구체적이지 않다는 지적도 제기된다.

16일 지디넷코리아는 플랫폼 규제 법안의 문제점과 영향력을 점검하기 위해 긴급 '온라인 플랫폼 전문가' 좌담회를 개최하고 전문가들의 의견을 경청했다.

이날 법률·정책 전문가인 이승민 성균관대 법학전문대학원 교수와 계인국 고려대 행정전문대학원 교수는 이번 법안이 과도하게 광범위한 규제를 도입하며, 규제의 실효성과 목적이 불분명한 상태에서 추진되고 있다고 꼬집었다.

특히, 중복 규제 문제, 스타트업 생태계 위축, 소비자 후생 저해 가능성 등 다양한 문제점을 지적하면서, 플랫폼 혁신과 성장에 걸림돌이 될 수 있고 나아가 국가 경쟁력을 약화시킬 수 있다고 경고했다.

규제 목적·필요성 불분명하고 범위 넓은 플랫폼 규제

지난 9월 공정위는 독과점 분야에서 플랫폼 경쟁을 촉진시키기 기존 공정거래법을 개정하겠다고 밝혔다. 규율대상은 시장 영향력이 압도적인 지배적 플랫폼이며, 이는 법위반행위가 발생한 경우 사후 추정하는 방식으로 결정했다.

규율 분야와 내용에는 ▲중개 ▲검색 ▲동영상 ▲소셜네트워크서비스(SNS) ▲운영체제 ▲광고 등 6개 서비스 분야이며, ▲자사우대 ▲끼워팔기 ▲멀티호밍 제한 ▲최혜대우 요구 등 4대 반경쟁행위 금지를 포함시켰다. 또한 지배적 플랫폼의 영향력에 상응하는 강화된 입증책임을 부여하되, 경쟁제한성이 없는 경우 등에 대한 항변권은 보장키로 했다.

공정위는 산·학계의 반발로 당초 추진했던 온라인 플랫폼 법안 대신 공정거래법 개정으로 선회했지만, 그렇다고 해서 논란이 없어진 것은 아니다.

이승민 교수는 "플랫폼 규제는 경제 규제 영역이고, 실패를 교정하기 위한 규제인 것인데 공정위가 추진하는 법안은 범위가 너무 넓다. 플랫폼이라고 해서 다 같은 플랫폼은 아니기 때문"이라며 "미국의 빅테크 규제는 플랫폼들이 생태계를 지배해 시장 경쟁이 사라지고 자연스럽게 서비스 가격이 올라가는 것을 교정하기 위해 만든 것인데, 우리나라는 규제에 '플랫폼'이라는 말만 가져오고 '배경'은 안 가지고 왔다. 오히려 규제 목적에 '사회배분정책', '평등'이라는 것이 추가됐다. 플랫폼을 공적인 도구로 취급하며 배분정책에 나서라고 하는 것"이라고 말했다.

그러면서 "이는 규제 목적이 불분명한 것이다. 규제의 실증성, 목적을 분명히 해야 한다. 전 세계적으로 정부가 가격을 지정할 수 있는 것이 드물다. 최적의 가격을 알 수가 없어서다. 가격이 왜곡됐다는 확인이 있을 때 규제가 행해져야 하는데, 목소리가 큰 한쪽의 이야기만 들어서는 안 된다"며 "당연히 임차인은 렌트비가 높다고 불만이고, 임대인은 낮다고 불만이지 않냐. 시장의 균형이 필요한 건데 한쪽 이야기만 들어 배분정책을 펼친다고 하면 임대인만 희생하라는 꼴이다"라고 설명했다.

계인국 교수 또한 해외에서 관련 법안들이 나오면서 국내에서도 플랫폼 규제가 돼야 한다는 논의가 시작됐다는 점을 지적했다. 독점을 넘어 생태계를 형성하고 지배하며 다른 플랫폼이나 수단이 시장에 참여하지 못하게 하는 위험이 있을 때 규제를 해야한다는 의견이다.

계 교수는 "현재 플랫폼 규제에는 이런 논의가 없다. 규제의 목적이나 필요성 모두 불분명하다. 초거대 플랫폼이라고 해서 규제를 한다는 것인데, 여기도 명확하지 않은 부분이 존재한다. 또한 빅테크를 규제할 수 있는 뾰족한 수단도 보이지 않는다"며 "일부 실패사례만 보고 플랫폼 법안을 만들려고 해서 그렇다. 이는 플랫폼 법안이 없어도 해결할 수 있는 문제"라고 봤다.

또한 "이러한 입법 방향이 맞느냐에 대해 지속적으로 논의해야 하는데, 정부는 비판이 커질수록 수용하지 않고 새로운 목적을 추가한다"며 "사회적인 문제나 공공성에 대한 문제를 거론하고, 심지어 최근에는 플랫폼이 공공재적 성격이 있다고 하는데, 이런 식으로 규제정책을 추진하는 것은 문제가 있다"고 꼬집었다.

모호한 '장식적 규제' 지양해야

공정위가 별도의 법안을 만들지 않고 공정거래법을 개정키로 했지만, 여전히 중복규제 논란에서 자유롭지 못하다. 그 규제 범위도 모호해 기업의 활동이 위축되고 산업 자체에 영향을 줄 수가 있다는 우려도 크다.

이 교수는 "규제 법안을 만들 때 최대한 그 범위를 넓히려는 경향이 있는데, 규제 기관의 관할 경쟁과 같은 거다. 규제해야 할 대상만 하는 게 아니라, 법안이 국회 통과 되기 어려우니 이 기회에 범위를 넓히자는 거다"라며 "왼쪽 팔이 아프다고 했는데, 전신마취를 하자는 꼴이다. 애초에 진단을 제대로 안 했고, 또 과잉 진료를 한 것이다. 당연히 몸이 더 나빠질 수 밖에 없다"고 비유했다.

계 교수는 "규제를 해야 할지 안 해야 할지 어떻게 규제해야 할지 명확하지 않은 상황인데 규제를 해야 하는 상황"이라며 "장식적 규제라고 할 수 있는데, 규제 해놓고 걸리는 사람 없으면 괜찮은 것 아니냐는 생각이다. 절대 그렇지 않다. 규제는 만들어지는 순간부터 생태계, 기업의 사업 모델에 막대한 영향을 주기 떄문에 오히려 없을 수도 있었던 부작용이 생겨날 수도 있고, 혁신을 위해 지원해줘야 될 신산업이 무너져버릴 수가 있다. 아울러 여기에 잘못된 에너지가 투입됨에 따라 정말 규제해야 할 것을 못찾는 문제도 생길 수 있다"고 지적했다.

이 교수 또한 "규제를 만드는 사람만 너무 쉽게 생각한다. 그러나 기업, 스타트업 입장에서는 이 사업을 키워도 될지 끊임없이 고민하게 된다. 미국은 징벌적 손해배상인데 우리나라는 행정제재, 형사처벌 등 리스크가 더 크다. 이는 학교에도 영향을 키친다. 학생들이 과를 선택할 때 고려하게 되는 등 전반적인 영향이 있기 때문에 쉽게 생각할 문제는 아니다"고 덧붙였다.

플랫폼은 인프라 사업 아니야...사전 지정제 맞지 않아

공정위는 플랫폼을 규제할 때 그 규제 대상을 사전 지정에서 사후 추정으로 변경했다. 일부 플랫폼을 지배적 사업자로 미리 지정해 규제하는 사전 지정제에 대한 업계의 우려가 컸기 때문이다. 다만 사후 추정 요건이 따른다. 공정위는 1개 회사 시장 점유율 60% 이상·이용자 수 1천만명 이상이거나, 3개 이하 회사 시장 점유율 85% 이상·각 사별 이용자 수 2천만명 이상인 경우를 규제 기준으로 삼았다. 사전 지정제는 빠졌으나, 기업의 부담은 여전히 남아있다.

이 교수는 "사후규제만 하는 공정위가 유럽 DMA를 가져오면서 게이트키퍼를 지정하는 것처럼 사전 지정하려고 했다가 후퇴했다. 그러나 말이 사후규제이지 사전 규제 대상 지정이나 똑같다. 이 양적 기준들만 봐도 그렇다. 이는 근본적으로 사전 지정의 문제라기 보다는, 규제 체계를 설계하는 방식이 뒤섞여있고 혼란스러운 상태라고 할 수 있다"고 말했다.

계 교수 또한 "규제를 보면 이거야말로 정말 규제 목적이 뭔지를 모르고 만들었다는 것을 보여주는 방증이라고 생각한다"며 "시장에 맡겼을 때 해결하지 못하는 경우 사후적으로 규제가 들어가는데 보통 공공서비스라고 하는 인프라 서비스에 적용된다. 다만 플랫폼에서는 다르다. '수수료 몇 퍼센트가 공익이다'라고 정해주는 것이 경쟁 규제가 아니라는 말이다. 무엇을 규제하겠다는 것을 모르는 상황이나 마찬가지라고 보인다"고 지적했다.

이 교수는 "특히 입증책임 전환 규정 같은 것을 보면 말이 안 된다. 행정은 일방적인 권한으로 조사를 할 수 있는데, 기업에 입증 책임을 지라고 하는 것은 위헌이라고 생각한다. 또, 한 번 규정이 만들어지면 다른 행정 부처 또한 입증 책임 전환 규정을 만들자고 하는데 우리나라 행정 부처 전부가 다 그렇게 할 수도 있다. 간단하게 볼 문제가 아니다"라고 첨언했다.

계 교수도 "무죄추정 원칙이라는 것은 주권자인 국민에 대해서 국가가 어떤 제재적 권한을 함부로 행사할 수 없다는 기본 철학이 녹아있는 것인데, 기업이 어떤 벌을 받아야 되거나 규제를 받는데 아니라고 입증해야 한다는 것은 기본적인 법 이론에도 맞지 않는다"며 "21세기에 우리나라 행정부가 이런 법을 만들어야 되는가에 대해서 상당히 우려스럽다"고 말했다.

시가총액 3조원 기업과 5천조원 기업 싸움 불가능

전문가들은 플랫폼 시장을 어떻게 바라보고 있을까. 특히 좌담회에서는 국내 플랫폼 기업이 글로벌 빅테크와의 경쟁에서 살아남을 수 있을지에 대한 우려도 나왔다. 이승민 교수는 “네이버와 카카오 같은 국내 플랫폼 기업은 시가총액, 기술력, 자원 면에서 글로벌 빅테크와 비교했을 때 현저히 열세에 있다. 현재와 같은 규제 환경에서는 로컬 플랫폼이 경쟁에서 도태될 가능성이 크다"며 네이버의 시가총액이 약 30조원 수준인 반면, 글로벌 빅테크 기업들은 5천조원을 넘는다. 이러한 격차는 단순한 숫자가 아니라, 연구개발(R&D) 투자, 시장 확장 능력, 인재 유치 경쟁력 등에서 막대한 차이를 의미한다. 국내 로컬 플랫폼은 이미 불리한 상황에서 규제라는 추가적 압박을 받게 될 경우 글로벌 경쟁에서 더욱 불리한 위치에 놓일 것”이라고 설명했다.

이 교수는 특히 로컬 플랫폼의 존재가 국내 시장에서 글로벌 플랫폼의 독주를 막는 역할을 하고 있음을 강조했다. 그는 “네이버 클라우드가 AWS나 애저와 같은 글로벌 클라우드 서비스에 비해 규모가 작지만, 국내 시장에서 가격 경쟁력을 유지하도록 견제하는 역할을 한다”며 “만약 로컬 플랫폼이 위축되거나 사라진다면 글로벌 플랫폼이 국내 시장에서 독점적 지위를 강화하고 소비자에게 더 큰 부담을 전가할 가능성이 높다”고 말했다.

계인국 교수도 로컬 플랫폼 규제의 부작용을 지적하며, “플랫폼 규제가 로컬 기업을 겨냥한다면 이는 결국 글로벌 플랫폼에게 유리한 환경을 조성하게 된다. 글로벌 빅테크 기업들은 이미 시장 지배력을 통해 가격을 자유롭게 설정할 수 있는 구조를 가지고 있다”며 “반면 국내 로컬 플랫폼은 이들을 견제하며 소비자들에게 합리적인 서비스를 제공하고 국내 경제에 기여하는 다양한 생태계 구축의 중심에 있다. 이들을 과도하게 규제하면 스타트업 생태계까지 위축되고, 장기적으로 국내 디지털 경제의 경쟁력이 약화될 것”이라고 주장했다.

그는 “만약 규제가 글로벌 빅테크와 로컬 플랫폼을 동일하게 다루게 된다면, 국내 기업들은 글로벌 경쟁력을 잃고 결국 글로벌 기업들에게 시장을 내줄 수밖에 없다”고 말했다.

이 교수는 로컬 플랫폼이 국내 시장에서 차지하는 중요한 역할을 구체적으로 설명하며, “카카오톡이 있기 때문에 글로벌 메신저 서비스들이 국내 시장에서 쉽게 점유율을 늘리지 못한다. 쿠팡 역시 풀필먼트 시스템을 구축해 국내 전자상거래 시장을 지키고 있다. 이러한 로컬 플랫폼이 사라지거나 약화되면, 소비자 선택권과 시장 다양성이 줄어들 것”이라고 우려했다.

두 교수는 공통적으로 국내 플랫폼 규제가 가져올 부작용에 대해 경고하며, “현재의 법안은 국내 플랫폼의 특수성을 무시하고 글로벌 플랫폼과 동일한 잣대로 평가하려는 경향이 있다”고 지적했다.

계 교수는 “글로벌 플랫폼에 대한 규제는 공정성과 경쟁 촉진이라는 명확한 목적이 있지만, 로컬 플랫폼 규제는 오히려 국내 디지털 생태계를 위축시키는 결과를 낳을 것”이라고 했고, 이 교수는 “규제는 필요할 때 정확히 겨냥해야 한다. 국내 플랫폼이 글로벌 시장에서 경쟁력을 확보할 수 있도록 지원하고, 글로벌 플랫폼과의 공정한 경쟁 환경을 조성하는 데 초점을 맞춰야 한다”고 제언했다.

스타트업 성장 가능성 차단하는 플랫폼 규제...소비자 후생도 후퇴

좌담회에서는 플랫폼 규제가 스타트업 생태계와 소비자 후생에 미칠 부정적인 영향에 대한 논의도 이뤄졌다.

이 교수는 “스타트업들이 글로벌로 진출해 크게 성공하기란 현실적으로 쉽지 않은 일이다. 특히 한국에서는 언어 장벽과 초기 자금 조달의 어려움이 더해져 더 큰 장애물이 된다"며 "이러한 상황에서 스타트업들이 로컬 플랫폼과 협력하거나 이를 통해 성장하는 구조는 필수적인 것인데, 플랫폼 규제가 이 생태계를 약화시키면 스타트업의 성장 가능성도 크게 저해될 것"이라고 말했다.

그는 특히 국내 플랫폼이 스타트업의 성장에 제공하는 기회를 강조하며, “네이버와 카카오 같은 플랫폼은 서드파티 협업과 투자 기회를 통해 스타트업에게 중요한 초기 발판을 제공한 경우도 있는데, 플랫폼 규제가 강화되면 이러한 협업 환경도 위축될 수밖에 없다. 규제가 국내 플랫폼의 성장을 제한하면 스타트업들이 글로벌 경쟁력을 확보하기 위한 생태계 자체가 붕괴될 위험이 있는 것"이라고 우려했다.

계 교수는 스타트업의 본질과 규제의 부작용을 연결지어 설명했다.

그는 “스타트업은 반드시 빅테크로 성장해야만 성공하는 것이 아니다. 혁신적인 틈새 시장을 공략하고, 이를 통해 중견기업으로 발전하거나 대기업에 인수되는 방식으로도 충분히 성공할 수 있다. 국내 플랫폼 규제가 스타트업의 협업과 생태계 참여 기회를 줄이고, 시장에서의 활로를 제한한다면 이는 스타트업 생태계 전체를 위협하는 결과를 낳게 된다"고 설명했다.

계 교수는 특히 규제의 의도가 스타트업 생태계를 보호하려는 것이더라도, 실제로는 정반대의 결과를 초래할 수 있다고 지적했다.

그는 “정부는 종종 스타트업을 보호하기 위해 대형 플랫폼 기업을 규제해야 한다고 주장하지만, 이는 현실을 무시한 접근이다. 실제로 스타트업이 원하는 것은 국내 플랫폼과의 협력 기회를 확대하는 것"이라며 "이러한 규제가 스타트업에 어떤 긍정적 영향을 미칠 것인지는 명확히 입증되지 않았다. 미국과 같은 시장에서 스타트업은 초기부터 강력한 벤처 자본의 지원을 받으며 성장할 수 있지만 한국에서는 이러한 지원 체계가 상대적으로 부족하기 때문에 국내 플랫폼과의 협력도 중여하다. 이러한 환경에서 플랫폼 규제가 스타트업의 성장 경로를 차단한다면, 국내 디지털 생태계는 더욱 위축될 것이다”라고 말했다.