[전문가 기고] 디지털플랫폼정부가 성공하려면(상)

우리 정부는 지난 2022년 1월 디지털플랫폼정부(디플정)를 국정과제 중 하나로 발표했다. 이후 정책 수립과 실행을 위한 사령탑으로 대통령 직속 디플정위원회를 설치하는 한편 2023년 4월에는 구체적인 실현계획도 발표했다.

디플정은 ‘모든 데이터를 융합하는 디지털플랫폼 위에서 국민·기업·정부가 함께 사회문제를 해결하고 국민에게 더 편리한 서비스를 제공하며 국민과 기업이 새로운 가치를 창출할 수 있도록 돕는 정부’를 말한다. 지난 수십년간 노력을 통해 이룩한 성과 위에 여전히 미진한 문제를 해결하고 인공지능(AI)을 포함한 디지털 신기술이 제공하는 기회를 활용해 기존 디지털 정부를 고도화하려는 윤석열 정부 의 큰 비전이다.

디플정위원회는 17개 TFT(처음에는 6개 분과위원회)와 실무를 담당하는 추진단, 산학연 전문가 자문단 등으로 구성돼 있다. ‘디플정 실현계획’은 2025년에 성숙 단계에 진입할 것을 목표로 한 122개 과제가 있다. 여기에 행정안전부는 2021년에 처음 수립하고 최근 업데이트한 ‘데이터기반행정 활성화 기본계획’을 통해 정부와 공공의 데이터를 하나로 모아 과학적, 합리적 행정체제를 구축하려하고 있다.

디플정 성공 여부는 계획 자체의 타당성과 강력하고 일관된 실행력, 그리고 디플정의 수혜자이면서 투자자인 전체 국민의 호응(buy in) 등이 좌우할 것이다. 필자는 세 개로 나눈 이번 시리즈 글에서 디플정 관련 개념과 선도국 사례를 소개하는 한편 디플정 추진 과정에서 나타날 가능성이 있는 위험요인을 분석, 디플정 성공을 위한 몇 가지 방안을 제안하려 한다.

■디지털 정부, 플랫폼 정부에서 디지털 국가로

1980년대 이후 미국, 영국, 우리나라 등은 행정정보화를 시작했고 1990년대에는 인터넷과 스마트 기기를 활용한 전자정부, 디지털 정부로 발전시켜 왔다. 최근, 디지털 기술이 성숙 단계에 이르면서 더욱 고도화된 형태인 플랫폼 정부, 디지털 국가(또는 스마트 국가) 등이 등장했다.

플랫폼 정부(GaaP: Government as a Platform)는 오픈소스, 웹 2.0 등을 전파한 팀 오라일리(Tim O’Reilly)가 2010년 발표한 글에 등장한 용어다. 정부가 국가 차원에서 필요한 여러 가지 서비스 인프라 역할을 하는 걸 말한다. 디지털 국가(Digital Nation)는 정부 뿐 아니라 한 나라의 경제, 사회, 문화 전반을 디지털화하려는 것으로 에스토니아와 싱가포르 사례에서 유추할 수 있는 미래 국가 모델이다.

에스토니아는 구 소련으로부터 독립한 1991년 이래 국가 차원에서 디지털화를 추진한 결과 이제 'X-Road'라는 디지털 정부 플랫폼을 해외에 수출하는 단계에 이르렀다. 싱가포르는 1980년대 이후 계속된 국가 정보화 노력을 2014년 스마트 국가(Smart Nation) 전략으로 정립해 행정정보화와 경제 및 사회 전반의 디지털화를 도모하고 있다.

플랫폼 정부(GaaP)는 2000년대 중반 이후 클라우드 서비스가 확산하면서 등장한 ‘X(everything) as a Service’ 즉, ‘무엇이든 서비스로 제공한다’는 아이디어에서 비롯된 개념이다. GaaP는 단방향의 폐쇄적 플랫폼이던 ‘웹 1.0’이 개방, 참여, 공유를 지향하는 ‘웹 2.0’으로 발전한 것처럼, 미리 만들어 둔 서비스를 선택하도록 요구하는 자판기 같은 정부가 아니라 여러 이해관계자와 긴밀하게 상호작용하면서 진화하는 정부를 가리킨다.

2010년 당시 O’Reilly는 인터넷 산업의 성공사례에서 배울 수 있는 GaaP 구현 원칙으로 ▲개방형 표준을 통한 상호운용성 보장 ▲점진적(incremental) 개발 ▲반복적 실험을 통한 애자일(agile) 개발 ▲조직 내외부 역량 연결 ▲사용자와 공동창조(co-creation) ▲모범사례를 통한 학습 등을 꼽았다.

한 마디로, 정부 서비스의 생산자와 소비자를 플랫폼을 통해 연결하고 긴밀한 상호작용을 통해 공진화(共進化)하라는 것이다. 플랫폼 정부든 자율주행차량이든 모든 디지털 시스템에서 플랫폼은 인프라와 애플리케이션 사이에 위치해 구성요소 간 중복을 배제하고 상호운용성을 보장하도록 만드는 핵심 구성품이다. ‘상호운용성’은 서로 다른 기술로 구현된 구성품들이 원활한 상호작용을 통해 공동의 임무를 수행할 수 있는 능력을 가리킨다. 플랫폼은 기본적으로 상호연결성(interconnectivity)을 제공하지만, 상호운용성(interoperability)은 고수준 기술과 관리 역량이 뒷받침돼야 확보할 수 있다. 디지털 국가(Digital Nation)라는 용어 자체는 2014년 에스토니아, 이스라엘, 뉴질랜드, 영국, 대한민국 등 디지털 정부 선도국가의 장관들이 만든 정기 협의체인 'D'5가 추구하는 개념이다.

'D5'는 참여국이 늘면서 D7, D9으로 발전했고 2019년 말에 덴마크가 참여하면서 10개국의 협의체(‘D9+’)가 됐다. 필자가 정의하는 ‘디지털 국가’는 이렇다. 일반 국민, 기업, 정부, 대학/연구기관 등이 디지털 기술을 활용해 일상생활과 업무 효율을 높이고 긴밀한 상호작용을 통해 모든 국민의 삶의 질과 경제, 사회적 가치를 높이는 미래 국가(모델)다. 디지털 국가는 1980년대 이후 북유럽을 중심으로 발전한 국가혁신생태계(NIS, National Innovation system)의 디지털 버전이라 할 수 있다.

NIS는 국가혁신 주체(actor)인 대학, 연구기관, 기업, 정부/공공기관 등이 각자 혁신활동을 수행하고 다른 액터와 상호작용을 통해 국가를 발전시키는 생태계를 가리킨다. 싱가포르의 ‘스마트 국가’는 디지털 정부, 디지털 경제, 디지털 사회를 아우르는 개념이다. 우리나라 디플정이나 에스토니아를 포함한 주요 국가의 디지털 정부도 궁극적으로는 디지털 국가로 발전하게 될 것이다.

■ 디지털국가 사례: 에스토니아와 싱가포르

에스토니아는 2023년 기준 인구 130만명, GDP 381억달러(약 50조원) 정도인 작은 나라지만, 인구의 91%가 정기적으로 인터넷을 사용하는 디지털강국이다. 2000년대 초부터 전자정부를 추진하면서 데이터 공유 플랫폼인 X-Road를 정부 주도로 개발하기 시작했다.

에스토니아는 현재, 정부와 민간의 약 900개 기관이 X-Road를 통해 연결돼 공공 서비스의 99%를 온라인으로 제공한다. X-Road는 2023년 기준 핀란드, 아제르바이젠, 독일, 일본, 베트남, 브라질 등 20여 개 국가에서 약 5만2000 사용자가 3천여 개 서비스를 통해 연간 25억 개 트랜잭션을 처리하는 글로벌 플랫폼 생태계로 발전했다. 또 X-Road는 (그림1)에서 볼 수 있듯이 정부 포탈, 조세, 주민관리 같은 공공 서비스 뿐 아니라 기업 애플리케이션(예 ERP)도 공유할 수 있도록 지원하는 플랫폼으로 통신사, 금융기관 등의 서비스와도 연결돼 있다.

디지털 국가시스템인 e-에스토니아는 전자인증(e-ID), 사이버 보안, 상호운용성, 전자의료, 전자정부, 스마트 도시와 모빌리티, 기업 지원, 디지털 교육 등 8개 영역에서 3천여 개 서비스를 제공하고 있다. e-에스토니아는 AI, 빅데이터, 블록체인 등 신기술을 반영하고 정부 뿐 아니라 민간이 개발한 서비스도 연결하면서 지속 성장 및 발전하고 있다.

인도 통신사인 ONI와 컨설팅 기업 BCG(2020)는 에스토니아 디지털 정부의 우수한 점으로 X-Road가 견지해 온 개발과 관리 원칙 즉, 첫째 공공과 민간의 여러 시스템을 연결 및 통합할 수 있는 개방적이며 상호운용 가능한 구조, 둘째 재사용 및 공유 가능한 컴포넌트 활용, 셋째 데이터 교환 과정에서 프라이버시와 기밀 유지 보장, 넷째 애자일 개발방법론 적용, 다섯째 다수의 공공과 민간 조직 참여를 통한 공동창조, 여섯째 혁신가들의 협업 네트워크 육성 등을 꼽았다.

싱가포르는 1965년 말레이시아에서 독립한 도시국가로 면적은 서울특별시 정도, 인구 약 550만명, 1인당 국민소득은 약 8만 3천달러(2022년 기준 월드뱅크)에 이르고 있다. 싱가포르는 1980년대 말부터 전자정부를 추진했고, 2014년 11월에는 스마트 국가 전략을 수립했다.

싱가포르의 스마트 국가 전략은 전체 국민 삶의 질을 높이고 새로운 경제적 기회를 창출할 것을 목표로 정부와 공공 서비스를 대상으로 한 디지털 정부, 기업활동 지원을 위한 디지털 경제, 국민의 디지털 역량 강화를 위한 디지털 사회 등 3가지 축을 건설하려는 것이다.

싱가포르의 스마트 국가 전략 유효성은 시스코(Cisco)의 '디지털 준비지수(Digital Readiness Index) 2019', 액센츄어(Accenture)의 'GaaP Readiness Index 2018', 세계경제포럼(WEF)의 '글로벌 정보기술 보고서 2016' 등에서 입증됐다.

싱가포르의 성공요인은 관리 측면에서는 스마트 국가라는 큰 문제를 여러 정부 부처 및 기관에 산재해 있는 기능과 전문성을 하나의 조직에 모아 일관성 있는 정책을 추진하면서 민간 부문의 자발적 협력과 참여를 얻어낸 점을 들 수 있다. 기술 측면에서는 'CODEX(Core Operations Development Environment and eXchange)'라는 아키텍처를 통해 효과적으로 데이터를 공유하고 다양한 정보시스템을 연결, 통합한 점을 들 수 있다. CODEX는 데이터 아키텍처 표준과 지원 도구와 인프라-미들웨어-애플리케이션(즉, IaaS-PaaS-SaaS)에 해당하는 기술 스택을 포함한다(아래 그림2 참조).